14/06/2023
Een uitstekend stuk over de stuitende vooringenomenheid en partijdigheid van de Raad van State door Follow The Money.
https://www.ftm.nl/artikelen/raad-van-state-overheid-is-slachtoffer-van-burgers?utm_source=linkedin&utm_medium=social&utm_campaign=overheidslachtoffer&utm_content=ap_5ms1qs85xi
Hoogste rechter ziet de overheid als slachtoffer van graaiende burgers JAN-HEIN STROP
De Raad van State â de hoogste rechter in bestuurszaken â vindt dat de rechtspraak overbelast raakt door de vele verzoeken van burgers om openbaarmaking van overheidsinformatie. Velen van hen zouden dat alleen doen om een dwangsom binnen te halen bij de rechter. Klopt dit? En waarom schildert de Raad van State de overheid af als slachtoffer van graaiende burgers?
DIT STUK IN 1 MINUUT
Als burgers te lang moeten wachten op beslissingen van de overheid, kunnen zij die in gebreke stellen, en daarna een zogeheten âberoep-niet-tijdig-beslissenâ instellen via de bestuursrechter.
De bestuursrechter kan een dwangsom eisen; dat is een vorm van rechtsbescherming voor de burger.
De Raad van State klaagt in zijn meest recente jaarverslag over de âtalloze verzoekenâ die burgers aan de overheid doen om informatie openbaar te maken.
Mensen zouden massaal informatie opvragen omdat ze dan een dwangsom kunnen opeisen. Volgens de Raad raken overheden en de rechtspraak daardoor overbelast.
Deze bewering van de Raad van State is onjuist, blijkt uit onderzoek.
Bovendien gaat deze voorstelling van zaken voorbij aan het feit dat de Nederlandse overheid al jaren onderpresteert op transparantie en het vrijgeven van informatie. Door de burger als profiteur neer te zetten en de aandacht af te leiden van het falen van de overheid, lijkt de Raad van State van de toeslagenaffaire weinig geleerd te hebben.
WAS DIT KADER NUTTIG?
Burgers hebben een wapen om een stilzittende overheid tot actie te bewegen. Als een bestuursorgaan te lang wacht om een besluit te nemen, dan kan de burger dat orgaan in gebreke stellen. Als de overheid na twee weken nog steeds geen besluit neemt, dan kun je als burger een âberoep-niet-tijdig-beslissenâ instellen bij de rechtbank, met een verzoek om een dwangsom.
Deze dwangsom is dus een vorm van rechtsbescherming.
Volgens de Raad van State â de hoogste bestuursrechter â wordt daar flink misbruik van gemaakt. In het medio april verschenen Jaarverslag 2022 staat deze opmerkelijke passage:
Het is tegenwoordig voor iedereen mogelijk om vanuit huis per mail talloze verzoeken te doen om stukken openbaar te maken [op grond van de Wet Open Overheid, red.], en om vervolgens een ingebrekestelling te sturen en een verzoek om een dwangsom. Maar dit systeem leidt tot perverse prikkels en tot overbelasting van rechterlijke instanties als die verzoeken moeten worden behandeld door uitvoeringsorganen die zwaar onderbezet zijn en daardoor massaal beslistermijnen niet halen.
In een voetnoot verwijst de Raad naar het ministerie van Volksgezondheid (VWS), dat extra mensen heeft moeten aannemen om informatieverzoeken van burgers inzake de bestrijding van de coronapandemie af te handelen.
Ook journalisten van Follow the Money hebben procedures doorlopen bij de bestuursrechter vanwege niet tijdig beslissen door overheden, waaronder VWS. De afhandeling van meerdere verzoeken op grond van de Wet Open Overheid (Woo) laat nu al meer dan anderhalf jaar op zich wachten.
âDwangsom ophalen is aantrekkelijkâ
De voorzitter van de afdeling bestuursrechtspraak, Bart Jan van Ettekoven, zei op 11 mei in een mondelinge toelichting op dit jaarverslag in de Tweede Kamer:
âJe kunt een dwangsom ophalen van 1420 euro. Dat blijkt zo aantrekkelijk te zijn dat we duizenden zaken hebben liggen die alleen maar daarover gaan. Die gaan niet over de inhoud [..] Het is een soort molentje dat ronddraait â het bestuur heeft niet tijdig beslist, ja zei de rechter, dan moet-ie dat nu wel doen â terwijl je al weet dat het bestuursorgaan ook die uitspraak niet waar gaat kunnen maken.â
Ook zei Van Ettekoven dat we het enige land in Europa zijn met zoân dwangsom â geen positieve uitzondering kennelijk. Het heeft er zo de schijn van dat de rechters voorstander zijn van afschaffing van de dwangsom, de facto een vermindering van de rechtsbescherming.
Kortom, de Raad van State vindt dat de rechtspraak overbelast raakt door burgers die alleen voor het geld informatie opvragen bij de overheid. Bestuursorganen als VWS zijn daar volgens de Raad eveneens het slachtoffer van.
Zijn Woo-verzoeken inderdaad de oorzaak van de overbelasting? Is er sprake van perverse prikkels? En waarom stelt de Raad van State niet de rechtsbescherming voorop, maar de overheid als slachtoffer van graaiende burgers?
800 zaken
Navraag bij de Raad voor de rechtspraak leert dat er vorig jaar 800 âberoepen-niet-tijdig-beslissenâ zijn ingesteld in Woo- en Wob-zaken. Dat aantal vormt geen grote belasting voor de bestuursrechtspraak, die vorig jaar rond de 34 duizend zaken behandelde. Niet voor niets stelt de Raad voor rechtspraak in zijn jaarverslag dat de grote hoeveelheid beroepen-niet-tijdig vooral zaken betreft rond de Immigratie en Naturalisatiedienst (asiel- en vreemdelingenzaken) en de afwikkeling van de toeslagenaffaire â niet de Woo.
Natuurlijk zouden er tussen die 800 Woo-zaken ook een aantal profiteurs kunnen zitten, maar misbruik is lastig vast te stellen. Een deel van de beroepen wordt aangespannen door journalisten, waaronder Follow the Money. Dat doen we niet voor het geld maar om de overheid te dwingen een besluit te nemen.
Bovendien geldt dat een beroep-niet-tijdig-beslissen een weinig tijdrovende procedure is voor de rechtbanken. Er is zelden een zitting en het vonnis is grotendeels een invuloefening. Het zijn immers geen inhoudelijke zaken: ze handelen alleen over de overschrijding van termijnen.
Maar dat wil niet zeggen dat een beroep-niet-tijdig-beslissen en een dwangsom quick wins zijn, te behalen met een paar klikken op het scherm, zoals de Raad suggereert (âvanuit huis per mail talloze verzoeken doenâ).
Een burger kan pas een ingebrekestelling sturen nadat de wettelijke beslistermijn van 42 dagen is verstreken. Een overheidsorgaan heeft dan twee weken om alsnog een besluit te nemen. Als dit niet gebeurt kan een beroep-niet-tijdig worden ingediend. Ondanks dat deze zaken âversneldâ worden behandeld, duurt het gemiddeld 2,5 maand voordat de rechter tot een uitspraak komt. Die uitspraken volgen een vaste lijn: een overheidsorgaan krijgt alsnog twee weken om tot een besluit te komen, anders volgt een dwangsom. Opgeteld heeft een overheidsorgaan dus vaak vijf maanden de tijd om aan een verzoek te voldoen, voordat de dwangsom ĂŒberhaupt gaat lopen.
161 dagen wachten
Dat ministeries zich niet houden aan de wettelijke termijn om te beslissen op Woo-verzoeken is al jaren een probleem. In 2021 was de gemiddelde termijn 161 dagen, vorig jaar ongeveer hetzelfde. Gemiddeld doen ministeries vier keer langer over het beantwoorden van Woo-verzoeken dan wettelijk is toegestaan, blijkt uit onderzoek van de Open State Foundation.
VWS heeft zich helemaal buiten de gangbare praktijk geplaatst door Woo-verzoeken omtrent corona niet individueel af te handelen, maar zo nu en dan enorme hoeveelheden stukken online te zetten. Dat heet de âgefaseerde werkwijzeâ, waarover Follow the Money meermaals schreef. Ten aanzien van deze werkwijze heeft de Raad van State zich in oktober 2021 in een geruchtmakende uitspraak begripvol getoond.
Het Adviescollege Openbaarheid en Informatiehuishouding is minder enthousiast over VWS in een advies van begin april: Een âweinig responsiefâ ministerie dat een âfabrieksprocesâ hanteert om stukken over de pandemie vrij te geven. Waar âte grofmazigâ documenten worden geweigerd. Waardoor âde controlerende functie van de journalistiek belemmerd wordtâ en âtoegang tot overheidsinformatie voor eenieder in het gedrang isâ.
âDe bekende geitenpaadjesâ
Naast de trage afhandeling signaleerde het college een cultuurprobleem op het departement. âDe bekende geitenpaadjes worden bewandeld om bepaalde stukken maar niet te hoeven geven. Deze grondhouding moet veranderen. Openbaarheid is de norm, dat is het uitgangspunt van de wet.â
Dat er bij ministeries als VWS veel beroepen-niet-tijdig-beslissen worden ingesteld is dus in de eerste plaats te wijten aan de traagheid van besluiten. De onderbezetting bij bestuursorganen waarover de Raad spreekt, speelt vanzelfsprekend een rol maar dat is niet de schuld van de burger. Andere oorzaken van de trage besluitvorming zijn ernstige gebreken in de informatiehuishouding en de cultuurproblemen die het adviescollege benoemt.
Maar daarover hoor je de Raad van State en Van Ettekoven niet.
De Raad kiest ervoor om de oorzaak van de overbelasting eenzijdig te zoeken bij graaiende burgers in plaats van falende overheden. Vervolgens kiest Van Ettekoven ervoor om in de Tweede Kamer de bestuurlijke dwangsom in een kwaad daglicht te stellen, waarbij hij niet duidelijk maakt welke âperverseâ zaken volgens hem aanleiding geven tot âduizendenâ dwangsommen.
âProbleem zit niet bij de burgerâ
Oud-bestuursrechter Ron Jue publiceerde onlangs het boek Onrecht in de rechtsbescherming over wat er in zijn visie mis is met de bestuursrechtspraak. Hij heeft het vermoeden dat de Raad van State de overheid en de rechtspraak wil beschermen, ten koste van de rechtsbescherming van de burger. âZo heb ik de rechtspraak van de Raad van State ook lange tijd als bestuursrechter ervaren,â zegt Jue. âNiet de rechtsbescherming van de burger staat voorop. Die lijn trekt de RvS in het jaarverslag moeiteloos door, zo lijkt het. En de toelichting [van Van Ettekoven, red.] sluit daarbij aan. De burger, die is lastig en maakt handig gebruik van perverse prikkels van het systeem. Ten onrechte wordt dat beeld geschetst.â
Jue vindt dat de overbelasting wordt veroorzaakt door uitvoeringsinstanties en mogelijk door rechtbanken die eenvoudige procedures niet efficiĂ«nt behandelen. âDaar moet ook de oplossing worden gezocht en niet bij de burger.â
Follow the Money legde de cijfers van de Raad voor de rechtspraak voor aan de Raad van State en vroeg of het instituut bij de bewering blijft dat Woo-verzoeken leiden tot overbelasting van de rechtspraak en tot een systeem met âperverse prikkelsâ.
Raad van State houdt vol
Het antwoord luidt: âHet punt dat de Raad van State in het jaarverslag heeft willen maken zit âm vooral in die grote hoeveelheden âberoepen-niet-tijdig-zakenâ die de bestuursrechtspraak als geheel raken. Dat was ook te beluisteren in de toelichting van Bart Jan van Ettekoven aan de Tweede Kamer op 11 mei die algemeen van aard was. [..] Zeker in zaken waarin âeen iederâ verzoeken aan de overheid kan richten en dit niet is voorbehouden aan âbelanghebbendenâ, zoals bij de Wob/Woo, kan van de eenvoudige toegang tot het openbaar bestuur ook misbruik worden gemaakt. De praktijk laat dat zienâ (onderaan dit artikel staat de gehele reactie).
Zo bezien blijft de Raad van State bij zijn standpunt, ondanks het feit dat beroepen-niet-tijdig vanwege de Wob/Woo niet de oorzaak zijn van overbelasting. Op grond waarvan de Raad heeft vastgesteld dat er bij de Wob/Woo sprake is van grootschalig misbruik, licht de woordvoering niet toe.
Ook de vraag waarom zo eenzijdig de nadruk wordt gelegd op de graaiende burger als oorzaak van overbelasting, in plaats van een niet goed functionerende overheid, blijft onbeantwoord.
In de spiegel kijken na de toeslagenaffaire
Het is niet de eerste keer dat de Raad van State uitspraken doet die doen twijfelen aan zijn onbevangenheid jegens de burger.
Na de toeslagenaffaire moest de Raad van State in de spiegel kijken vanwege zijn rol in de affaire. Acht jaar lang hadden de rechters de keiharde interpretatie van de wet gesteund, waardoor ouders bij kleine onregelmatigheden alle toeslag moesten terugbetalen. In 2019 kwam de Raad daarop terug en oordeelde dat er wel degelijk ruimte was voor de Belastingdienst om coulant te zijn.
Dat was een ânoodgreepâ, schreef Van Ettekoven in een artikel in het Nederlands Juristenblad. De harde interpretatie was volgens hem de âwil van de wetgeverâ, die daarbij âveel oogâ zou hebben gehad voor âfraudebestrijdingâ en âcontroleâ. âDat sloot aan bij de opvattingen van regering en parlement toentertijd en is te begrijpen in het licht van omvangrijke fraude, onder meer de uit de media bekende âBulgarenfraudeâ.â
De affaire rond misbruik van toeslagen door Bulgaren stamt uit 2013, de wetgeving voor het toeslagenstelsel is geschreven in 2004 en ingevoerd in 2006. De alles-of-niets-interpretatie van de Raad van State van de wetgeving stamt uit 2011. In de wetsgeschiedenis is bovendien geen enkel aanknopingspunt te vinden voor de stelling van Van Ettekoven. Dus de bewering van de voorzitter klopt niet: de Bulgarenfraude had niets te maken met de âwil van de wetgeverâ.
Als burger sta je 1-0 achter
Kreeg de Belastingdienst te vaak het voordeel van de twijfel, vroeg dagblad Trouw aan Van Ettekoven in 2019, waarop de jurist antwoordde: âZo werkt het bestuursrecht in algemene zin. Dat gaat ervan uit dat overheidsinstanties rechtmatig te werk gaan en de wet uitvoeren.â Zo sta je als burger bij de hoogste rechter dus direct 1-0 achter: die gaat ervan uit dat het bestuur niets verkeerd heeft gedaan.
Andersom krijgen burgers bij Van Ettekoven niet het voordeel van de twijfel. Zijn âbeeldâ, zei hij in het interview, is dat ouders de âwettelijke spelregels niet nalevenâ. Er was âaltijd wel âiets aan de handâ in die rechtszaken.
Dat het acht jaar heeft geduurd voordat de Raad van State van koers veranderde, laat volgens hoogleraar staats- en bestuursrecht Leonard Besselink zien dat de rechters hun oren lieten hangen naar de Belastingdienst. Dat ziet Besselink bevestigd in het interview in Trouw, waarin Van Ettekoven zei dat de Raad waarschijnlijk tot een soepelere uitleg was gekomen, als de Belastingdienst de wet anders had uitgelegd.
Daarmee laadde Van Ettekoven volgens de hoogleraar de verdenking op zich niet zelfstandig de wet uit te leggen, maar in beginsel de uitleg van de overheid te kopiĂ«ren. âJe kunt je afvragen,â zei Besselink daarover tegen Follow the Money, âof een bestuursrechter die zo systematisch het bestuur volgt en daarmee het zicht op het gerechtvaardigde belang van de burger kwijt is, wel een neutrale rechter is â een fundamentele eis van de democratische rechtsstaat.â
âGouvernementeelâ
Twijfels aan de onafhankelijkheid van de Raad van State leefden ook bij wijlen Alex Brenninkmeijer, hoogleraar, kenner van het bestuursrecht, oud-rechter en tot 2014 Nationale ombudsman.
In een kritische bijdrage in het Nederlands Juristenblad in 2021 schreef Brenninkmeijer: âHet DNA van de Afdeling [bestuursrechtspraak van de Raad van State, red.] kan â ondanks de stikstofuitspraak â als gouvernementeel beschouwd worden. De geschiedenis van de Raad van State met wetgevingsadvisering Ă©n rechtspraak laat een sterke verbondenheid met de regering en met de âHaagse bubbelâ zien, die keer op keer bij de buitenwacht verwondering kan opwekken.â Hij vond dat de bestuursrechtspraak in 25 jaar uitzonderlijk âburgeronvriendelijkâ was geworden.
In het zogeheten reflectierapport naar aanleiding van de toeslagenaffaire schreef Van Ettekoven: âDe ontvangen kritiek is hard aangekomen, maar is ook aanleiding om hard te werken aan zo optimaal mogelijke kwaliteit van de bestuursrechtspraak. Dat is nodig om het vertrouwen in de bestuursrechtspraak te herstellen en om te helpen voorkomen dat burgers opnieuw klem komen te zitten tussen de raderen van wetgeving, bestuur en bestuursrechtspraak.â
Op de vraag aan de Raad van State of de recente uitspraken helpen om dat vertrouwen te herstellen, is geen antwoord gekomen.
De Raad van State â de hoogste rechter in bestuurszaken â vindt dat de rechtspraak overbelast raakt door de vele verzoeken van burgers om openbaarmaking van overheidsinformatie. Velen van hen zouden dat alleen doen om een dwangsom binnen te halen bij de rechter. Klopt dit? En waarom schildert de...
